Русский  English
 

Кто и как охотится на чиновников, скрывающих доходы

Приближается апрель, а с ним и время публикации деклараций о доходах и имуществе политиков и чиновников. После серии скандалов с незадекларированной недвижимостью, после объявления Кремлем курса на «национализацию элит» и вступления в силу закона о контроле за расходами пристальное внимание общества к содержанию этих публикаций гарантировано. «Станут ли ОНИ наконец меньше врать?» — вот вопрос, интересующий многих.

Но самый главный вопрос другой: «Власти это всерьез или просто создают иллюзию борьбы с коррупцией?» Об особенностях российской декларационной кампании «МК» поговорил с генеральным директором Центра антикоррупционных исследований и инициатив — Transparency International Еленой ПАНФИЛОВОЙ.

елена панфилова борьба с коррупцией декларация о доходах чиновники
Рисунок Алексея Меринова

СПРАВКА "МК"

Transparency International — неправительственная международная организация, которая занимается борьбой с коррупцией и исследованиями ее уровня в разных странах. Основана в 1993 году, имеет филиалы во многих странах мира. В России ее филиал, Центр антикоррупционных исследований и инициатив, появился в 2000 году. Елена Панфилова — его бессменный директор.

 

— Елена Анатольевна, это начало системных процессов или просто чистка?

— И то, и другое. С одной стороны, сложилась какая-никакая, но закрепленная законодательная система контроля за должностными лицами. Страны, с которых стоило бы брать пример в плане прозрачности высших должностных лиц, пережили подобное с полвека назад. А в России до 2009-го общей системы декларирования доходов и имущества вообще не существовало. Теперь никуда не деться: декларации будут сдаваться, публиковаться, люди будут в них что-то находить, сообщать журналистам. Как результат, будут подниматься спорадические скандалы, случаться отставки... И общество, и элита должны учиться с этим жить.

Важно отметить, что страны западной демократии заводили у себя декларирование и этику госслужбы в старые добрые времена бумажного общения человека и государства. А мы обрели это в период Интернета, когда становится общедоступной ранее закрытая информация. И именно сейчас у нас сошлись воедино рост гражданской активности и желания узнать побольше о власти и новые инструменты прозрачности, вроде публикации тех же реестров собственников в некоторых странах мира...

— Но опросы в первые годы сдачи деклараций показывали слабый интерес россиян к их содержанию...

— Интерес был всегда, но он ограничивался. Резкий его рост произошел после Болотной. Это же не «традиционный» какой-то активист документы нашел на того же Пехтина, а до этого никому не известный блогер «доктор Z», да и нам регулярно присылают материалы такие же обычные люди. Гражданская активность 2012 года трансформировалась во вполне сознательную низовую антикоррупционную деятельность. Эту данность никакими окриками и приказами не отменить.

Раньше власть делала, а общество реагировало. А теперь власть многие антикоррупционные меры вроде контроля за расходами вынуждена принимать, реагируя на активность общества...

Но есть и другая сторона медали: любая деятельность в области противодействия коррупции создает прекрасные условия для сведения политических, экономических и личных счетов наверху, так происходит практически во всех странах мира. А у политиков старой генерации почти всегда есть что-нибудь эдакое в прошлом, и если порыться хорошо, всегда можно если не отставку устроить, то скандальчик раздуть. Надо показать волю — уволим своего, надо показать мускулы — уволим чужого. Кого-то посадим, а кого-то просто посадим на крючок... Но если использовать противодействие коррупции только для верхушечной внутриэлитной борьбы, то люди начнут думать: «Ну вот, всё, что мы делаем, получается, идет не на благо страны, а на благо упырей, разбирающихся с другими упырями?» И это может повысить и без того высокий градус общественного цинизма.

«А если возьмут мзду скакунами? Яйцами Фаберже?»

— Сведения из деклараций, которые публикуются, малоинформативны: например, не указываются источники денежных доходов. И все оформлено в таблицы несопоставимых форматов.

— Проблема формата публикации данных действительно существует. Например, Госдума вывешивала раньше декларации в виде таблицы HTML, где все съезжало вниз, какие-то ведомства вывешивают в формате Excel, другие в PDF — с ними вообще работать нельзя. Кто-то в рубрике «противодействие коррупции» их размещает, кто-то в рубрике «кадровые данные», у одного губернатора мы нашли декларацию на странице областной администрации под его биографией... Откуда гражданину узнать, где искать? В законе «О противодействии коррупции» должна появиться норма о едином формате публикации данных, и мы за это бьемся. А сами делаем проект «Декларатор», интегрирующий все декларации страны, и попробуем найти технологический способ свести разные форматы в единый массив.

— А еще когда вывешиваются свежие декларации — прошлогодние исчезают. Например, на сайте Госдумы.

— Мы, слава богу, сохранили все базы по важнейшим категориям декларантов, и на этой кампании попробуем создать сквозную картину. Есть важный момент, касающийся избираемых лиц, депутатов в первую очередь. Они сдают и ежегодные декларации, и кандидатские, когда идут на выборы. И вы не поверите, но в этих декларациях практически ничего не совпадает. Складывается впечатление, что врут все. А если не врут, то относятся к этому как к чему-то неважному. Мы в 2011 году пытались обратить на сей факт внимание избиркомов, налоговой.

 — Депутаты объясняли тогда: «проценты подошли», «помощница накосячила»...

— Поэтому мы хотим потом дополнить нашу базу и кандидатскими декларациями: Центризбирком хранит их все, за все кампании. А помощница... какая помощница? Я как-то давно встречалась с мэром города Сент-Луис в США. Когда спросила про декларацию о доходах, он плевался и делал лицо ровно как наши: «Ой, эти декларации! Опять эта морока!» Но тут же помощнику сказал: «Кстати, надо готовить документы, ты мне собери что сможешь, я потом сяду и все сам сверю!»

— Может быть, ответственность там за вранье другая?

— Полвека культуры декларирования во многих странах выработало привычку жить с этим. Алыми пятнами порой некоторые и там покрываются от злости, но делают. И, конечно, наказание крайне важно. А у нас поле непаханое в этом смысле! Необязательно всех сажать и расстреливать за выявленный обман в декларациях — мы же не людоеды какие-нибудь, — но серьезные санкции должны быть. Ввели же кратные штрафы за взятки, почему нельзя по тому же принципу наказывать за незаконное обогащение или вранье в декларациях? Наврал на миллион — дайте ему штраф в 10 или 20 миллионов. Тогда по-другому будут к этому относиться. У нас же несокрушимая позиция властей: незаконное обогащение не равно коррупционному преступлению. И тут же сразу ссылаются на Конституцию, где прописано про презумпцию невиновности. Да, в случае с незаконным обогащением бремя доказательства источника накопленных богатств ложится на должностное лицо, но это издержки профессии, и публичные люди, добровольно отправляющиеся на эту стезю, обязаны это понимать. Многие страны через это прошли, и там везде есть и презумпция невиновности, и санкции за незаконное обогащение.

— Это мы опять про статью 20 Конвенции ООН против коррупции, которую Россия при ратификации изъяла? Но Конвенцию подписало много стран. Везде ли незаконное обогащение — уголовное преступление?

— Есть страны, которые изымают какие-то статьи по разным причинам, это обычная практика. Более того, есть развитые страны, которые не ратифицировали конвенцию ООН вообще: Германия и Япония. Но из стран старой демократии никто статью 20 не изымал. Важно объяснить, про что она: про то, что Конвенция рекомендует странам установить уголовную ответственность за незаконное обогащение, а таковым признается наличие у публичного должностного лица некой собственности, которую он не указал в декларации и по поводу которой не может объяснить, откуда она взялась. Многие страны не установили уголовной ответственности, но у них административная ответственность такого объема, что она вполне адекватна криминализации. Например, многие используют такую санкцию, как конфискация.

 

Депутат Владимир Пехтин был вынужден сдать мандат после того, как у него обнаружилась незадекларированная собственность в Майами.

фото: Михаил Ковалев

— Как в Италии?

— Да. Что касается определения публичных должностных лиц — это для нас еще одна фундаментальная проблема. У нас требования к тем, кто во всем мире так называется, регулируются множеством разных законов. А правящая элита, то есть т.н. «лица, замещающие государственные должности», перечислены не в специальном законе, а в указе президента: правительство, депутаты, сенаторы, губернаторы, мэры, частично администрация президента... Кто проверяет их декларации? Про депутатов вообще сначала забыли, и лишь в прошлом году создали думскую комиссию (по контролю за достоверностью сведений о доходах и имуществе. — «МК»). Про остальных представителей этой категории тоже вдогонку решили, что их декларации будет проверять президиум Совета по противодействию коррупции при президенте, хотя Совет — это не постоянно действующий институт, а совещательный орган.

— А результат?

— Пока была лишь одна-единственная отставка. Ведь на данный момент у нас вранье в декларации наказывается только дисциплинарно — увольнением в связи с утратой доверия. Это максимальное наказание, а может быть и просто выговор или лишение премии. Депутату же не грозит ничего, кроме огласки...

— Закон о контроле за расходами не заменяет злосчастную 20 статью?

— Он хорош только в качестве временного суррогата. Процедура возбуждения проверки написана так, что закон может применяться, а может и не применяться. Мы предлагали уточнить и расширить как процедуру контроля, так и перечень контролируемых объектов собственности, но поправка не прошла, и внимание обращать будут лишь на недвижимость, ценные бумаги и транспортные средства. А если возьмут мзду скакунами? Слитками золота? Яйцами Фаберже? А собственность за рубежом как увидеть? И получается, что опять это для серых и убогих чиновников среднего звена, которые недотянут до Фаберже.

— Но если проверка установит факт несоответствия расходов доходам, Генпрокуратура может обратиться в суд с иском об изъятии незаконно нажитого в пользу государства. Почти конфискация!

— Закон был внесен в Госдуму как проект весной 2012 года. Только что отшумела Болотная, практически все общество требовало в той или иной форме ратификации 20-й статьи, и власти надо было срочно показать критически настроенному электорату: «Мы в курсе вашей озабоченности». Проект закона писали быстро, по принципу «я его слепила из того, что было», и в нем есть много что улучшать. А о том, как он будет работать, мы узнаем только из правоприменительной практики.

«Лучше стать сексуальным маньяком, чем коррупционером»

— Сейчас хотят запретить части должностных лиц владеть счетами, акциями и держать наличные средства в ячейках зарубежных банков. Слитки, получается, держать в ячейках можно.

— Да уж, покупаешь одного Пикассо, держишь его в банковском сейфе и надеешься, что никто не узнает, что ты очередной тайный Корейко… Почему настолько ограничивается объем проверяемого и контролируемого — мы можем только догадываться. Возможно, чтобы оставить себе пространство для маневра. Но все равно это начало движения вперед. 5 лет назад у нас даже определения коррупции не было, а тут хоть какая-то платформа для общественного контроля, можно что-то отслеживать, критиковать. Да, в сложившихся реалиях такие законы скорее работают на использование против неугодных.

Невооруженным глазом видно, что у главного человека в стране все чаще возникает желание их применить. Где-то между «Оборонсервисом», Олимпиадой и ЖКХ нашей власти вдруг открылась «бездна, звезд полна»: длительный период безнаказанности вырастил целое поколение властных элит, которое абсолютно уверено в своей исключительности и безнаказанности, и грести в карман эти «прекрасные люди» стали не по чину. А ведь ни Олимпиады, ни обогрева электората никто не отменял...

Я с 2000 года всем этим товарищам говорила: лучше стать сексуальным маньяком, чем коррупционером: маньяков не всегда находят и вылавливают. Коррупция же не имеет смысла, если ты чем-то не обладаешь, а все, чем можно обладать приятным образом, оставляет следы. И если ты снял сейфовую ячейку в маленьком банке далекого острова Вануату или купил дом на Аляске — все равно остаются на это действие документы. Иначе не бывает. И эти документы всегда кто-нибудь может найти. «Рукописи не горят», знаете ли.

— Есть трасты, фонды, офшоры, родственники, друзья... Можно закопать.

— Прячут. Но есть три обстоятельства, которые могут помешать таким «пряткам». Первое — наличие семьи, которой необходим вид на жительство, чтобы пользоваться той же недвижимостью или учиться в зарубежном университете. Во-вторых, всё реже прячут те более образованные граждане, кто разумно полагает, что борьба с офшорами на международном уровне всерьез и будет совсем некрасиво, если все вылезет наружу в рамках какой-то «не нашей» кампании. И в-третьих, еще есть маленькая, но растущая группа, которая понимает: траст и офшор трудно передать по наследству. Было несколько прецедентов, когда родственники теряли все. В трасте у тебя должны быть совсем свои управляющие, но доверие — очень тонкая материя, и порой там такие цифры, что соблазн слишком велик. Но, конечно, по-прежнему много тех, кто ничего не прячет, потому что твердо уверен, что с ним-то точно ничего не случится.

— Как вы относитесь к идее расширить перечень сдающих декларации членов семьи за счет родителей и взрослых детей?

— Есть страны, где декларируется ближний круг, а есть страны, которые считают, что аффилированные лица страшнее, чем родственники. В разных странах разные подходы. Но есть, например, в России Росфинмониторинг, о котором знают разве что банковские служащие, ежедневно отправляющие туда информацию. Среди требований, которыми руководствуется этот орган, — требования ФАТФ по контролю за т.н. politically exposed persons (политически значимыми лицами), сформированные как результат принятия Конвенции ООН 2000 года по борьбе с организованной транснациональной преступностью.

Эта категория эквивалентна нашим «лицам, замещающим государственные должности», плюс руководство госкорпораций, плюс судейские. Предполагается, что в России четкий перечень подлежащих контролю по этой линии должен быть закреплен указом президента в 2013 году. В том же требовании ФАТФ перечислены родственники, которые контролируются вместе с политически значимыми лицами: мамы, папы, братья, сестры, взрослые дети. И следить теперь придется за движением средств не только иностранных, но и своих «политически значимых» и членов их семей. С точки зрения противодействия коррупции это очень серьезный инструмент, если он находится в правильных руках. Ведь внутри страны будет накапливаться информация о движении денежных средств представителей отечественной политической элиты и расширенного состава членов их семей...

— Чего вы ждете от нынешней декларационной кампании?

— Весело будет. В 2009 году мы предупреждали: в первой декларации надо писать по максимуму. Вот, например, господин Трутнев (экс-министр природных ресурсов, помощник президента. — «МК») всегда показывал много, и у него плюс 2 миллиона никто и не заметит. А любители играть в сироток с одной зарплатой, «Жигулями» и «ракушкой» попали в ловушку. В 2013 году надо извернуться, чтобы показать по максимуму, но чтобы при этом не было разительной разницы с 2012-м. Не думаю, что всем это удастся. А мы — проконтролируем, обязательно проконтролируем.

материал: Марина Озерова

© 2000–2012 Общественный фонд содействия защите прав предпринимателей «Деловая Перспектива»
E-mail: president@ofdp.ru    Прежняя версия сайта — ofdp.ru/index2.shtml
Мнение авторов статей и аналитических материалов может не совпадать с мнением Фонда

НИУ ВШЭ CIPE IACA